除《立法法》的规定外，设区的市地方立法权的赋权步骤与原则尚可从相关说明中窥得

但仅仅一个月之后，斯洛伐克总理梅恰尔到布拉格进一步向中央政府要权，并以宣布斯洛伐克法律高于联邦法律作为威胁，如同美国内战之前很多南方州议会挑战联邦政府权威时所做的那样。[32]长期被苏联共产党政权通过各种政策缓和的民族矛盾和文化冲突因而显现出来，最终导致的必然是民族自决。

[2] [美]亨廷顿著：《我们是谁：美国国家特性面临的挑战》，程克雄译，新华出版社2005年版，第20页 [3]参见[美]本尼迪克特•安德森：《想象的共同体：民族主义的起源与散布》，吴叡人译，上海人民出版社2011年版。克劳斯是西方自由主义的信徒，对梅恰尔及其领导的政党很不认同。加泰罗尼亚地区投票人中支持该宪法的占到了68.8％，但最后的统计结果的现实是，全区只有不到一半的人参与了投票。由于采取了联邦层面和区域层面同时进行民主选举的做法，此次选举导致了区域民主选举中族群意识的扩展。1993年1月1日，捷克斯洛伐克联邦议会召开最后一次会议，宣布捷克斯洛伐克解体。

第二，被承认的各个政党可以提名各自的候选人。在大选之前，斯洛文尼亚议会在争取自由选举运动的压力下在1989年9月修改了宪法，随后又通过五部法律分别就议会选举、总统选举、选区划分、选举记录以及政治社团做出了规定。然而，土地征收程序的逐渐完善，却未能有效约束政府的违法征地行为，因征地纠纷引起的恶性冲突事件依旧时不时地见诸报端。

[5]参见《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）第4、12、24条。由此可见，土地征收能否进入申请报批环节，前提在于建设项目能否通过审批或核准。这不仅有效贯彻了分权原理，还可以实现土地怔收审批机关对申请机关的有效监督，杜绝申请机关伪造申请信息的可能性。[23]参见曹正汉等：《中国地方分权的政治约束》，《社会学研究》2014年第3期。

[7]《重庆市企业投资项目备案管理办法》第6条。笔者认为，要使征收程序真正发挥作用，必须考察国家权力配置对征地的影响。

可以预见，城乡统一的建设用地市场一旦建成，经济发展所需的用地实在没有理由继续按照分批次征地来供给。这表明征地权滥用另有原因。有的地方政府的规范性文件甚至明确表述，企业投资项目备案，是一项告知性服务措施，[7]投资项目备案程序，并不需要将用地预审批等作为前置程序。在对征地审批主体做出适当调整和准确界定土地征收审批行为性质的基础上，可以顺势把正当程序引入土地征收审批过程中。

（一）按项目征地中的纵向权力配置 根据我国法律、法规的规定，建设项目的审批或核准，是按项目征收必不可少的前置程序，它对正式的土地征收具有决定性影响。正因如此，虽然社会公众与新闻媒体常常对被征地人权利受到侵害抱以同情之心，但农民期待征地也是一个不可否认的事实。必须肯定，我国的征地程序制度建设已经取得了长足的进步。文章来源：《法学》2016年第5期。

另一方面，中央与上级政府控制了人事任免权，可以对表现不力的官员予以惩罚，同时对表现优异（长期以来以GDP总量和增速作为考核指标）的官员进行政治上的奖励。此外，纵向权力配置并不能有效地限制地方政府的权力。

（一）按项目征地中的纵向权力配置对土地征收程序的影响 虽然我国的宪法与《物权法》都明文规定，征收应以公共利益为目的，但在实践中，按项目征地既可能服务于公益性建设项目，也可能服务于营利性建设项目。为此，有必要把项目审批或核准程序纳入到按项目征收程序之中去考察。

[26]邹爱华、娄明悦：《土地征收审批权配置完善研究》，《湖北大学学报（社会科学版）》2016年第1期。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。以资金来源不同，按项目征地中的项目可分为政府投资项目与非政府投资项目。（2）在实践中，中央政府和地方政府在实际决策过程中常常把地方人大排除在项目的决策过程之外，这就排除了建立决策机制横向制约的前提条件。对此，经济学家提出的财政联邦主义和社会学家提出的晋升锦标赛理论可以做极好的解释。一旦政府以低价征收，高价出让被征收土地，或者政府为降低招商成本竭力压低征收补偿标准，被征地人的利益遭到严重损害，就容易引发征地冲突。

实践中立法的进步与征地违法事件频发的反差已经充分证明了这一点。[17]参见《国家建设征用土地条例》（1982年）第7条第1项、《土地管理法》（1986年）第22条。

不少地方政府与公众对高铁项目可谓是翘首以待。但是，纵向权力监控的放松，必须要以横向权力的有效制约为保障，否则可能加剧地方政府投资的无序与冒进。

但是，许多建设项目更多属于地方政府的管理权限，为什么还需经过中央或上级政府的审批或核准，从而形成按项目征收中的自下而上申报——自上而下审批（核准）的权力配置形态？从政治生态背景看，至少可以从两个方面予以解释。二、纵向权力配置对土地征收程序的影响 不同征地程序的纵向权力配置并不一致，且其中的主导性权力亦有所差异。

所以，按项目征地的权力配置，应该从纯粹的纵向权力配置向纵向与横向权力配置相混合的方向做出适当转变。但是，立项并不意味着可以立即开工建设，因为批文虽确认了连云港至镇江铁路建设的必要性，但铁路如何过江、怎样设站等问题尚未最终确定方案。由此可见，一个经过千辛万苦获得的高铁建设项目，土地征收的相关程序设置很难发挥应有的限权作用。如果说连淮扬镇高铁项目尚具有高度的公益特征，那么广东湛江钢铁项目则具有典型的营利性特征。

[23]申言之，由于地方政府追求权力的一元化，排斥权力的横向制约，中央亦乐于通过项目的纵向监控来保持权威，从而导致地方公共事务就不可能在本地区实现自治，地方政府也就不可能获得充分的地区治理权。[16]一旦政府与被征地人在补偿方案上达成了一致，征地将顺利进行，但这一合谋的后果则是征地的公益性与必要性的问题被忽视，农地公益与征地利益、被征地人利益之间的平衡也无法实现。

这对于约束土地征收审批主体的权力大有裨益。[12] 与连淮扬镇高铁项目征收不同，湛江钢铁项目征收的必要性与公益性是值得怀疑的。

国务院于2013年针对钢铁、水泥、电解铝等产能高度过剩产业发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），要求严格要素供给和投资管理，遏制盲目扩张和重复建设。如果无视征地权的纵向配置而只聚焦于技术层面的程序设计，改革效果必然大打折扣。

（二）分批次征地中的纵向权力配置 《土地管理法》规定，地方政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制土地利用年度计划，报国务院或省级人民政府批准。目前，土地利用总体规划、土地利用年度计划以及建设项目的立项等，都是由各级人民政府依据权限予以审批。故有必要将两类权力配置对土地征收程序的影响分而述之。所以，作为前置程序的项目审批或核准程序，各级政府投资主管部门的权力不可小觑。

作者简介：欧阳君君，江西财经大学法治江西建设协同创新中心。如果说土地利用总体规划和土地利用年度计划体现国家宏观管理的职责，需要中央自上而下的控制，那么对于不具有规模效应的建设项目，中央的过度干预就缺少合理性基础了。

需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。但是这一改革方案需要大幅度地修改现行法律，且以当下人大制度运作的实际状况，地方人大恐怕难以承担起这一重任。

根据《土地管理法》的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷以及其他土地超过70公顷的，由国务院作出审批决定。新修改的《行政诉讼法》第12条第5项明确规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向法院提起诉讼。